一、研究背景

推进、指导、协调、监督公共机构节能工作为机关事务管理部门的主要工作职责之一。2023年全国公共机构能源消费总量1.65亿吨标准煤，全国能耗总量57.2亿吨标准煤，公共机构能耗占比为2.88%，对我国的节能工作有着引领示范作用和重要影响。因此研究机关事务管理部门牵头的公共机构节能治理工作有着重要的现实意义。

公共机构节能治理工作具有较为明显的网络治理特征。机关事务管理部门需在公共机构节能管理工作主管部门指导下，会同同级相关职能部门，负责推进、指导、协调、监督公共机构节能工作，具有多中心的复杂网络结构特征，涉及到跨部门协同，推进共同目标的实现，为解决组织间共同问题的一种重要模式。但是，网络治理也存在着决策效率较低，调控复杂，责任界定不清，且严重依赖信任与合作等问题，治理难度远高于传统的科层治理。为此本文基于网络治理理论，梳理我国公共机构节能治理体系的特点，在此基础上构建公共机构节能治理的分析框架，并对公共机构节能网络治理的信任、网络结构、目标一致性和网络级能力需求等方面展开分析。最后根据上述研究，提出建设性建议。

二、网络治理的分析框架

Provan和Kenis（2008）的网络治理理论，将网络治理划分为3种类型：共享治理型模式、领导组织型模式、网络行政组织型模式。由机关事务管理部门牵头的公共机构节能治理属于较为典型的领导组织型网络治理，其在网络中起主要协调和管理作用，领导组织承担了大多数的决策和协调任务，网络其他成员依赖领导组织来实现节能目标。

Koliba等（2017）基于Provan和Kenis（2008）的网络治理分析框架，将复杂适应系统理论引入到网络治理中，强化了治理过程、绩效评估等具体治理工具和机制在分析框架中的作用。本文借鉴上述分析框架，以Provan和Kenis（2008）的“信任—网络结构—目标一致性—网络级能力需求”框架为基础，构建机关事务管理部门领导型网络治理分析框架。

三、公共机构节能网络治理分析

（一）信任

网络治理的前提条件是网络成员间的信任关系。领导型网络治理中的信任包括领导组织与其他网络成员之间的信任，以及成员之间的信任。Provan和Kenis（2008）认为领导组织型网络成员间的信任度不需过高要求，但牵头组织和部分核心网络成员之间必须具有高集中度的信任关系。此种模式实质上是使核心成员承担中介职责，既牵头组织通过核心成员与其他成员之间的各类关系，推动了网络治理和网络级目标的实现。

信任的来源涉及到信誉和过往合作经历、社会资本、专业能力等方面。以作为牵头部门的机关事务管理部门专业能力为例，《机关事务工作“十四五”规划》明确提出：发挥示范作用，推动公共机构率先绿色低碳转型，完成节能、节水目标。而根据国管局和国家发展改革委发布的2024—2026年度绿色低碳公共机构名单分析，我国各地机关事务管理局在绿色低碳建设的示范引领作用存在着显著的地区差异。

图1：2024—2026年绿色低碳公共机构入选数量分布图

注：仅考虑行政地区省级机关事务管理部门数据，未对新疆生产建设兵团及其他国家部委数据进行分析。

考虑到各省级机关事务管理部门最多只能推荐10家，因此各省入选绿色低碳公共机构的数量一定程度上反映了各地区绿色低碳公共机构建设的整体进展程度。从图1可知，浙江、江西、四川等省的绿色低碳公共机构建设整体水平较高，有10家公共机构入选。海南、湖南和贵州等省则入选数量最少，仅为3家。其中，海南、湖南和贵州各级机关事务管理局无入选数量，且其他公共机构入选数量少，反映出该地区机关事务管理局未能发挥示范引领作用，可能产生的负面影响是其他网络成员对该地区机关事务管理部门推进自身绿色低碳节能专业化能力不足的质疑。

以2024年国管局和各省级机关事务管理局公开的部门预算为例，发现仅有国管局和河北、江西、湖南、重庆、贵州、甘肃、宁夏、新疆8个省级机关事务管理局涉及节能环保支出，表明大多数机关事务管理部门对节能环保投资的事项参与度缺失，难以推进自身的节能环保专业化水平。

（二）网络结构

由机关事务管理部门牵头的领导型网络治理中，网络主要由指导部门、牵头部门、协同部门和落实部门组成。作为落实部门的公共机构，既受到其原有职能部门（网络治理中的协同部门）领导，亦在节能工作方面接受机关事务管理部门（网络治理中的牵头部门）业务指导和监督。因此节能网络治理呈现出多中心的复杂网络结构特征。就公共机构节能治理而言，机关事务管理部门和其他同级职能部门，由于职能和任务的分离，可能导致互动频率和强度不足。此外，机关事务管理部门所能调控的资源相对有限，限制了网络资源和信息的流动性，增大了网络治理的难度。

在网络成员数量方面，具有网络成员数量规模大的特点，使得机关事务管理部门的网络治理复杂性增加，还存在着有限的资源竞争、目标一致性低等现象。

（三）目标一致性

随着政府考核从以经济目标为中心转向多元化目标导向，政府和公共部门在有限资源和注意力的约束下，面临着战略目标选择和优先级排序的复杂问题，此外，其在目标设定和资源分配上本身即具有自主性和差异化。并非所有公共机构均能将节能工作置于优先级高的重点任务之列，导致网络成员之间在节能工作目标上难以达成一致。

网络目标不一致性对公共机构节能工作网络治理产生了明显的挑战。首先，不同成员在目标设定和优先级上存在差异，可能导致资源的分散和重复投入，使得整体效率下降；其次，目标不一致性会引发成员间的冲突和摩擦，增加协调成本，需要通过复杂的协调机制来解决；此外，目标不一致性还可能导致政策执行的碎片化和非连贯性。在多中心治理结构中，各成员对政策的理解和执行力度不同，可能导致政策效果的不一致，削弱治理的整体效能。

（四）网络级能力需求

网络级能力是指网络内多个成员特别是负责网络治理的成员，为了实现共同目标而必须具备的一系列关键能力，包括协同能力、信任建立和维护能力、信息共享和知识管理能力等领导治理能力；这些能力共同作用，以确保网络内部的协调一致、资源整合和高效决策，提高政策执行的整体效能和网络的适应性。领导治理能力在领导型和网络行政组织型网络治理中起着至关重要的作用，其牵头部门需在治理过程中不断调整多元主体复杂的利益关系与治理诉求。

以协同能力为例，其体现在牵头部门能够有效整合和调动各相关部门的资源和行动，实现共同目标的能力，包括制定执行规范、标准和程序，确保各部门在统一框架下运作，减少重复和冲突，提高治理效率。本文以各地发布的公共机构能耗定额地方标准为例，发现省级机关事务管理部门牵头的公共机构能耗定额标准制定，较少涉及到节能指导部门发展改革委和专业职能部门生态环保部门，多数省份亦未将教育、科技、文化、卫生、体育等职能部门纳入共同起草单位，一定程度上反映出部分机关事务管理部门在节能治理协同能力方面可能存在着不足。

进一步以绩效管理能力为例，有效的评估和反馈机制能帮助网络识别问题、改进策略和调整行动，提高网络治理效果和效率。我国公共机构节能治理的绩效管理，主要以考核的形式展开。但不同省份在节能工作跨部门协同以及考核要求上的具体规定存在差异。我们通过分析，截至目前已发布的四川、浙江、山西和河南省《机关运行保障条例》发现，四川和浙江在节能工作中的跨部门协同方面有明确要求。四川要求在节能规划、制度、标准及实施方面进行跨部门协同；浙江则具体到定额指标制度、监测、分析、评价、考核、治理等工作的跨部门协同，协同范围从标准制定延伸到评价与考核，形成了闭环管理。但山西和河南在节能工作的跨部门协同要求则未能得到明确规定，可能会影响到绩效评价和考核结果的有效应用。

四、公共机构节能网络治理的推进建议

综上分析，现有我国公共机构节能网络治理在网络成员间的信任、网络结构、目标一致性和网络级能力需求等均存在着可完善之处。机关事务管理部门自身在绿色低碳建设和节能环保支出方面的不足，易引发组织间的低信任；公共机构节能治理网络结构复杂，且机关事务管理部门拥有的权力与可调控的资源未处于主导地位，使网络治理的协调成本高；跨越多部门多行业的特征导致公共机构的节能目标不一致性，削弱了治理的整体效能；在网络级能力方面，尤其是协同能力和绩效管理能力方面存在不足，部分省级机关事务管理部门在节能治理协同和绩效评估机制上不够健全。上述不足需通过系统性改革和创新来解决。

（一）加快机关运行保障条例立法建设工作

国管局在2019年全国政协十三届二次会议上提出“加快制定《机关运行保障管理法》，以法律形式对机关资产、行政经费、服务保障等管理作出规定，明确机关运行保障管理方面的事权，既是加强党政机关自身建设、回应社会关切的现实需要，更是全面依法治国、依宪依法行政、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，具有十分重要的意义”。为此地方层面可通过各地人大常委会立法，明确机关事务管理部门、公共机构及其主管部门在节能管理工作方面的职责权限，增强机关事务管理部门在节能治理工作方面的权威性，增加网络成员的信任基础，将有助于落实机关事务管理主管部门承担公共机构节能推进、指导、协调、监督的具体工作。

（二）强化机关事务管理主管部门在节能工作的示范引领作用

强化机关事务管理主管部门在自身节能工作中的示范引领作用对于提升网络治理中的信任和网络级能力至关重要。首先，机关事务管理主管部门应率先投资或改造节能设施设备、绿色建筑、绿色交通工具等，并通过公开披露其节能成果和经验，树立专业和可信赖的形象；其次，机关事务管理主管部门应积极加强与外部专业机构和市场主体的合作，提升自身的专业能力和知识储备。通过与高校、科研院所和节能服务企业等专业机构的合作，引进先进的节能技术和管理经验，提升自身的节能专业化水平，进一步巩固其在网络治理中的牵头地位；此外机关事务管理主管部门还可通过典型实践案例，举办培训班和经验交流活动，向其他公共机构推广成功经验和先进技术，促使其他公共机构效仿和学习，形成良性的节能治理生态系统，有效推动整个公共机构网络的节能工作。

（三）注重构建与核心职能部门的沟通协同机制

在公共机构节能网络治理中，机关事务管理部门应注重建立和强化与核心职能部门的沟通协同机制。如与指导部门发展改革委的合作能够确保节能政策与经济发展规划的协同性，有助于在政策制定和资源配置上获得更强的支持和协调。与环保部门的紧密协作，能使节能工作的推进实施更加科学性和有效性。与教育、科技、文化、卫生、体育等职能部门的沟通协同，有助于推进、指导、协调、监督隶属上述职能部门数量众多的公共机构节能工作。在沟通方式上，通过强化定期和不定期的联席会议制度或会商制度，机关事务管理部门可与核心职能部门共同探讨和解决节能工作中的问题与难点，形成合力，减少因信息不对称引发的冲突，提升网络内的冲突解决能力。

（四）构建统一的节能数字化管理监测平台

统筹协调的业务协同是政务数字治理的重要特征，政务数字化建设推动了管理结构扁平化重塑和业务流程再造。建立统一的公共机构节能数字化管理平台，实现能耗数据的实时监测和分析，精确识别高能耗节点，及时调控行政资源配置。通过节能数字化平台与其他政务数字平台对接，有助于节能、采购、绩效评价等相关业务集成，强化了跨部门数据共享与跨部门业务流程工作协同。上述举措，不仅使机关事务管理部门在节能治理中发挥更强的引领作用，还能提升整个公共机构网络的协同效能，解决网络成员过多与多中心治理带来的协调难题。

（五）加强公共机构节能工作的考核机制

考虑到2023年公共机构能耗占全国能耗比仅为2.88%，且随着2023年《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》文件出台，公共机构的节能工作难以成为地方政府绿色低碳目标考核评价的重点。然而公共机构在节能工作中具有较强的引领示范作用，仅设置较低的考核评价权重将难以有效推动其节能工作，并可能产生负外部性影响。因此，应加强机关事务管理部门与其他职能部门的协同，改变目前重奖励轻处罚的现状，建立更严格的考核机制显得尤为重要。对于节能落后的公共机构，应采取与发展改革、财政部门和其他职能部门协同，进行绩效处罚和资源配置调整等措施，倒逼其加大节能力度，并推动公共机构考核结果在各自隶属职能部门中的应用。