加强基层公务出行保障是贯彻以人民为中心发展思想的必然要求，是对不平衡不充分的基层公务出行需求的切实回应，是激发基层工作人员积极性、主动性和创造性的有效举措。做好基层公务出行保障有助于强化机关事务管理部门的管理、服务和保障职能，提升治理效能，有助于推动基层治理体系和治理能力现代化，有助于推进党风廉政建设。

长期以来，公务出行中存在着违规配备、公车私用等一系列不良风气。随着《关于全面推进公务用车改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》《党政机关公务用车管理办法》等政策文件的出台和实施，党政机关、事业单位、国有企业均采取了不同的针对性措施，促进了作风转变，规范了公车使用。但仍然存在着供需矛盾突出、租车费用大幅上升、信息化建设缓慢、信息化程度低等问题。本研究以公车改革后基层公务出行中出现的新问题入手，分析基层公务出行主体的利益，提出加强基层公务出行的政策建议，以期进一步加强基层公务出行保障，推进机关事务管理治理体系和治理能力现代化，提升机关事务保障和管理效能，为党政机关高效运转、提高施政水平提供有力保障。

一、公车改革后基层公务出行的“新”问题

供求矛盾依然突出

公车出行的供求矛盾依然突出。在供给方面，公务用车编制是配备公务用车的依据。“编制”是最高控制数，不是车辆的必配数。在需求方面，公务用车的供给应与公务人员数、常住人口数、辖区面积、地区生产总值等社会经济指标紧密相关。然而从实际情况来看，一些各项经济指标的绝对量均较高的城市，其公车数量不足。为了解决供需矛盾，各地基本采取三种方式处理。第一是固定编制和机动编制的处理办法，这能够在一定程度上弥补这一供求矛盾，但机动编制的执行存在不规范的情景。第二是减少工作量的方式来减少需求。尽管各地的公车编制能够基本满足市区执行公务的要求，但市里下区县、县里下乡镇的公务活动就受到了较大影响。在一些辖区面积较大，地形较为复杂的地区，一些干部的工作热情下降，调研不足，影响工作质量和工作效果；还有一些干部把公务用车不足当成“不作为”和“避责”的重要理由。第三是以租车的方式解决供求不足。随着公务用车数量的减少，但租车费用却有所上升，从调研结果来看，各省的租车基本费用均有不同比例的上升，有的达到45%以上，隐形增加了机关运行成本，财政负担沉重。

补贴标准仍不合理

以车补的方式来解决供求矛盾，一定程度上提高了基层人员的满意度。然而也产生了三种不良现象。第一是公车补贴相对较高，实际上使得机关人员工资水平提高，百姓相对工资收入下降。现有的改公务用车为公务补贴的方式把公务费用转为个人收入可以激发个体的节约机制，从而节约行政支出，但这与我国现行的公务员工资制度依法履行职责后支付个人劳动报酬的出发点相违背，很容易引起民众的不满，引发舆论争议。公务出行的车补与群众的实际收入，与事业单位的工作人员的补贴有较大的反差，容易引起较大争议。第二，当前简单的公务用车货币化改革模式下,由于领取补贴的都是领导,而车贴标准又由地方政府自己制定,这就难以杜绝政府官员为谋求自身利益最大化而人为设计超标补贴标准的现象（由建勋，张青霞，2005）。对于公务人员的补贴，一些部门采取发放补贴的方式，一些部门采取实报实销的方式，其中补贴多按照级别制定，这就产生了一些没有公务出行需求的公务人员仍然产生了车补，而另一些有较大出行需求的公务人员，补贴难以贴补支出，进而产生干活者自己贴钱，无出行需求的多挣工资的情况。第三，这种方式还会导致部分思想意识薄弱的基层人员编造有关条目骗取补贴的行为，“私车公用”的现象只是换了方式继续存在。

公车信息化建设及运行程度低

从全国范围来看，公务用车信息化平台建设程度不一。一些城市信息化平台建设起步晚，发展基础薄弱，且由于没有建设经验，推进过程缓慢，信息化平台建设暂时还未收集完辖区公务用车的基本信息登记。公务用车运行、监督等基础性工作无法按时展开，各地区公务用车主要服务于本单位，与其他单位存在一定的割裂，导致无法从整体上分析车辆使用状况，统一调配车辆，距离实现公务用车统一信息化管理还存在一定距离，信息化管理平台与应急车辆调度执法系统无法实现有机融合，也就无法及时调整公务用车数量，提高车辆运行效率。

二、公车出行保障中的利益主体分析

公务用车是一个社会热点话题，传统公务用车存在着公车私用的现象，加上不合理的车辆维护费用等各项开支，使得公车支出成为我国最大行政支出之一，即产生了“车轮腐败”，是当下蔓延于各个领域的腐败现象的重要表现之一，已经给百姓造成了长期的不信任。利益包含在主体之中，不同主体有不同的利益诉求，基层公务出行涉及人员众多，利益格局复杂，是一个多方权衡、多方协调的过程。在一些省份，由于车改推进力度、各组成部门的要价能力不同，一些地市或部门车改较为彻底，一些地市或部门仍然存在超标等问题。

公务出行涉及到的最主要的主体是基层公务员。公务人员长期使用公车，公车已经成为一种权力的象征，公务人员已经形成一种根深蒂固的传统观念，作为是公车改革的既得利益者，补贴的方式会失去一定的便利性，补贴标准过低也可能对其利益造成一定程度的损害，引起反对意见，从而造成公车改革的具体措施难以快速落地和推进。一方面，基层公务员出行便利受到影响。我国各地经济发展情况差异大，部分地区基础设施建设不完善，公务出行不便利。同时，岗位性质差异大，部分岗位依赖公务用车，需求量大，但受指标限制，留用公车和补贴无法满足实际工作需要。另一方面，公车的管理也变得困难。公车的减少导致公车使用效率大幅提高，运行费用以及节支率等指标的限制使得公务用车实际运行难。

公众也是基层公务出行利益主体之一。过去的公车的支出的持续上涨，公车改革一直受到民众在制定、执行、监督、修改等各个方面的质疑与抨击，公众对公车产生了信任危机。希望政府合理利用财政资源，保障民生。因此，加强基层公务出行保障，制定合理的补贴需要考虑百姓平均收入、实际承受能力与补贴标准的匹配，避免产生更多的反对意见。

三、加强基层公务出行保障的对策建议

强化机关事务部门的职能，统筹公车管理

政府行政行为分为对内行政行为和对外行政行为，政府对内行政行为主要依赖于机关事务管理。机关事务管理局不仅仅是一个需要承担“机关后勤”的机构，协调及合理分配机关事务资源是机关事务管理局的主要工作任务（王德，2017）。公务用车管理是机关事务管理局的主要职能之一，公务用车的编制、配置、购置、处置应归对口机关事务管理部门统一管理。但实际上一些地区市本级公务用车和执法执勤用车分别由机关事务管理部门和财政部门两家分管。资产管理与预算管理难以实现有机结合。因此，应该将资产管理的关联职能整合到机关事务管理部门。由机关事务管理局制定机关运行经费预算支出定额和有关开支标准；整合公务用车有关资源，按照各地区不同经济指标以及各部门不同工作性质，科学、合理地制定具有操作性的公车分配方案，动态核准公车编制（黄忆芳，2020），从根本上解决公务用车供需矛盾大的缺口。

完善部门协调合作的机制，解决供求矛盾

基层公务出行保障主要由机关事务管理局牵头，实际执行层面上也依赖于各部门之间的相互配合，各部门之间要充分发挥各部门的主观能动性，整体上提高公务用车效率。可成立相关的委员会或部门联席等机构进行协调，达成合作协议，促进彼此之间的合作共赢。地方事务管理局出台相应的行政协助措施，对公务用车使用、调配方式、归还等问题做出明确细致的规定，减少部门间合作的随意性，以此增强部门之间合作意愿。建立行政协助的保障机制，明确各部门应该承担的义务和责任，保障出借部门的利益，加强部门之间的相互监督与约束，对部门协助出现的摩擦和矛盾及时加以调解，避免行政协助流于形式，无法真正发挥作用。

推进公车信息平台建设，规范公车使用

推进信息化平台建设，除实物保障和部分涉密车辆外，对所有公务用车进行面摸底和登记造册，安装北斗终端，并通过信息化手段纳入信息化平台统一管理，确保车管人员可通过网络对所有车辆的日常行驶轨迹进行实时监控，确保公车使用行为不超过合理标准。通过平台建设，统筹管理数据，实现全方位管理，公车保有量不仅仅依靠于过去的公车实际数量成比例决定，对公车需求大的地区与部门给予一定的资源倾斜，缓和供需矛盾。

除实现有效监督外，信息化平台建设要结合车辆使用情况不断提高公车使用效率，除涉农、应急处理单位外限购更新车辆不突破12万元、1.6升以下排量，推进新能源汽车的使用和充电桩的建设，推广新能源公务用车及进行老旧公务用车更新；要鼓励公务出行选择公共交通，租赁车辆费严禁突破租赁指标，防止突破公务用车制度改革“红线”。应建立“大平台管理、小平台使用”的服务平台，实现车辆统一权属、统一调度、统一奖惩标准、集中加油、定点停放的管理模式，提高公务用车使用效率。通过信息平台实现“标准、数据、系统”的三统一。

改革公务交通补贴标准，加强预算管理

公务用车存在着大量浪费行为，租车费用的大幅增加会加大政府财政压力，公务交通补贴标准的制定需要加以严格的成本控制。预算编制是一个涉及多方主体，需要综合考虑各影响因素的综合性事务，我国公车预算的编制者和执行者大多由机关事务管理局承担，因此，在某些问题上可能存在专业性不足的问题，为此，必要时可引入完全无利益关系的第三方机构参与编制公务用车预算同时为公众提供利益表达的渠道，提高公务用车预算改革的公正性与科学性。

实施公车预算编制时，要做到以下几点：首先，统计现阶段地方公务用车各项费用的真实数据，按照市场价格进行并进行调整，按照地区差异制定不同的补贴标准；第二，对不同部门的用车频率及真实合理用途进行调研，对公务用车量较大的部门给予更高的财政补贴；其次，部分部门由于工作的特殊性具有淡旺季，对有淡旺季、特殊需要或者突发的紧急事务的部门制定特殊条款或暂时性条例，以起到暂时缓解的作用，而不是“一刀切”，一定程度上，减轻财政压力。第四，配备更新车辆应实行集中批量采购，创新公务用车定点服务供应商采购模式（周昊，2021），实施“交钥匙”工程，以减少政府腐败的可能性。

进行公车改革的主要目的就是减少行政经费的支出，使政府资金落实到实处，因此，除上述措施外，财政厅需要根据公务用车配备更新年度计划，按照预算管理有关规定，统筹安排公务交通补贴经费列入公务用车主管部门预算，通过成本控制与预算制定制定合理的公务交通补贴标准，减少相关费用。

提高公车改革透明度，完善监督机制

人大、纪检部门、群众都是监督的重要主体，我国公众作为纳税主体有权利通过各种渠道来表达自己的意见与诉求。以全周期管理、全过程监控、全方位监督理念来监督公务出行（徐天图，安卫华，2021）。公务出行监督需要完整的监督机制做保障，健全党委监督机制、纪委监督机制、群众监督机制等监督机制，提供多种方式的监督渠道；通过信息化平台对公务用车基本情况加以监督并统计，借助官方政务平台公开法律、法规、新出台政策、制度以及公车使用情况等文件，提高公务用车的透明度与公开度；建立健全相关处罚机制，提高公务人员用车的违规成本。同时，公务人员提高自觉意识，自觉接受人民监督与质询，时刻牢记“为人民服务”的基本宗旨。

四、结语

公务用车改革是一个长期的过程，纵向上涉及政府、使用公车的公务人员、公众等多方主体利益的协调，横向上我国幅员辽阔，各地经济发展与社会发展基本情况存在巨大的差异，公车改革具有一定的复杂性与难度。因此，需要根据各地基本情况因地制宜、稳步推进，降低改革阻力与风险，在实践过程中加强调研，汲取合理意见，不被现有的改革模式所局限，不断调整改革配套措施，加强预算管理，加强平台建设，引入监督机制，形成符合我国国情、逻辑严密的、科学、可行的改革方案。

参考文献：

[1] 黄忆芳.以编制重核带动公务用车规范管理[J].中国机关后勤,2020,(11):50-51.

[2] 王德.大力推进机关事务治理体系和治理能力现代化[J].中国行政管理,2017(03):6-10.

[3] 徐天图,安卫华.以“三全”理念创新公务用车管理[J].中国机关后勤,2021,(05):50-51.

[4] 由建勋,张青霞.公务用车改革的路径选择[J].理论导刊,2005,(09):15-16+22.

[5] 周昊.四川省创新公务用车定点服务供应商采购模式[J].中国机关后勤,2021,(01):75.

作者信息：

赵岩，男，副教授，湖南大学机关事务研究中心秘书长;

雷苗苗，女，湖南大学机关事务研究中心研究助理。